América Latina sigue votando mientras el centralismo concentra el poder en las capitales
Adaptado del artículo original de Eugene Zapata-Gareschéa en Americas Quarterly, este análisis examina cómo los gobiernos centrales en toda América Latina concentran el poder, privan a ciudades y provincias de recursos y socavan la democracia a nivel local, donde los ciudadanos interactúan más directamente con el Estado.
Donde realmente opera la democracia
La mayoría de los análisis políticos en América Latina se enfocan en actores a nivel nacional como presidentes, conflictos de gabinete, ciclos electorales, indicadores macroeconómicos y la dinámica política de la capital. Este enfoque es comprensible dada la prominencia y visibilidad de la política nacional. Sin embargo, puede ocultar desafíos democráticos críticos a nivel subnacional. Como argumenta Eugene Zapata-Gareschéa en su artículo original en Americas Quarterly, muchas de las pruebas democráticas más significativas de la región ocurren en municipios, provincias, departamentos y ciudades fronterizas, donde los ciudadanos solicitan servicios esenciales como agua, educación, vivienda, transporte, seguridad e instituciones funcionales, pero con frecuencia se encuentran con un Estado que afirma estas necesidades en principio pero no las cumple en la práctica.
Esta discrepancia constituye el problema central. En toda América Latina, la descentralización ha existido durante décadas como aspiración, discurso de reforma y marco constitucional. Desde la década de 1970, los países han revisado marcos legales, ampliado las elecciones locales y reconocido formalmente la autonomía local. Actualmente, los gobernadores son elegidos en 12 países, en comparación con solo 1 en 1980. Incluso estados históricamente dominados por capitales fuertes y gobiernos centralizados se han presentado como más receptivos al equilibrio territorial. En el papel, estos desarrollos sugieren avances democráticos.
En la práctica, la descentralización parece limitada. El estudio comparativo coordinado por Zapata-Gareschéa para la Comisión Europea caracteriza a la región como atrapada entre dos fuerzas. La primera es el centralismo, una práctica política profundamente arraigada que concentra la autoridad, los recursos financieros y las decisiones estratégicas en las capitales nacionales, a menudo respaldada por estilos de gobierno jerárquicos y en ocasiones autoritarios. La segunda es un esfuerzo incompleto por empoderar a los gobiernos subnacionales para abordar realidades locales, reducir la desigualdad territorial y restaurar la legitimidad democrática desde la base. Este proceso inconcluso representa no solo un asunto administrativo, sino uno de los fracasos democráticos más persistentes y sutiles de la región.
Los ciudadanos residen localmente, pero el poder sigue centralizado a nivel nacional. Esta dinámica explica gran parte de la frustración en América Latina más allá de los debates ideológicos. Se responsabiliza a los alcaldes por fallas en los servicios, a los gobernadores por deficiencias en infraestructura y a las oficinas locales por la escasez de medicinas o apoyo educativo, aunque los fondos, regulaciones y la verdadera capacidad de decisión suelen estar en otro lugar. Los ciudadanos interactúan con la democracia a través de la entidad gubernamental más cercana, que con frecuencia carece de la capacidad para actuar de manera efectiva.
Así, el centralismo funciona no solo como un estilo de gobierno, sino también como un marco emocional. Condiciona a las comunidades a percibir sus necesidades como eternamente a la espera de reconocimiento por parte de capitales distantes que no comprenden las realidades periféricas.
La capital controla los recursos financieros y la dirección de las políticas
Las finanzas públicas ejemplifican esta dinámica. Los gobiernos subnacionales en América Latina representan solo el dieciocho por ciento del gasto público total, con ingresos que promedian el 5.6 por ciento del PIB, aproximadamente un tercio del promedio en las economías desarrolladas. En consecuencia, se espera que los gobiernos locales provean bienes públicos a pesar de contar con una capacidad fiscal limitada. Su viabilidad financiera depende en gran medida de transferencias nacionales, que con frecuencia son condicionadas, discrecionales y susceptibles a sesgos partidistas.
Esta dinámica socava no solo la eficiencia, sino también el proceso democrático. Aunque los ciudadanos responsabilizan a alcaldes y gobernadores, estos funcionarios dependen con frecuencia de actores nacionales para obtener fondos. Por lo tanto, distinguir el desempeño de la lealtad política se vuelve difícil. Los gobiernos locales pueden ser sancionados no solo por mala gestión, sino también por oponerse a las autoridades nacionales. En tales contextos, el sistema suele recompensar la obediencia tanto o más que la competencia.
El estudio presenta ejemplos contundentes. En El Salvador, a menudo se exige a los municipios financiar a los maestros de primaria, una responsabilidad que en otros países suele estar a cargo de los ministerios nacionales de educación. En Ciudad Juárez, las autoridades locales enfrentan la llegada continua de migrantes a pesar de carecer de mandatos legales, presupuestos y capacidad institucional para gestionar la migración. Los migrantes requieren refugio, agua, saneamiento y atención médica urgente, y a menudo residen en espacios públicos. Esta realidad exige una respuesta municipal pese a la insuficiencia de apoyo legal e institucional.
El centralismo revela sus efectos perjudiciales al transferir obligaciones sin ceder autoridad. Los gobiernos locales asumen las responsabilidades visibles del Estado, mientras que las autoridades nacionales retienen el control de los recursos financieros y las directrices políticas. Este arreglo agrava la desigualdad territorial. Ciudades más ricas como São Paulo, Ciudad de México y Buenos Aires pueden mitigar parcialmente estos efectos gracias a bases económicas más sólidas, mientras que las zonas más pobres, rurales y periféricas no pueden. Esta dinámica perpetúa un ciclo de desarrollo desigual, migración interna hacia grandes centros metropolitanos y una brecha creciente entre las necesidades comunitarias y las prioridades del gobierno nacional.
La reacción en Ecuador contra las reformas de Daniel Noboa al código de autonomía territorial ejemplifica este patrón. El problema va más allá de ajustes legales abstractos; refleja el esfuerzo de la presidencia por ejercer mayor control sobre los alcaldes al exigirles destinar más de sus presupuestos a la agenda de inversión nacional. En la práctica, los gobiernos locales se convierten en extensiones de la autoridad presidencial.
Este análisis aclara por qué el federalismo por sí solo no resuelve los desequilibrios territoriales. La comparación del estudio entre veintidós países demuestra que las designaciones constitucionales no garantizan un equilibrio territorial equitativo. Por ejemplo, México, a pesar de su estructura federal, contiene algunos de los municipios más dependientes de transferencias de la región. Por el contrario, estados unitarios como Uruguay y Colombia han sido más efectivos de lo esperado al alinear responsabilidades con recursos. El factor crítico no es el diseño constitucional formal, sino la coherente correspondencia entre poder, deberes y recursos financieros, junto con la verdadera voluntad de los gobiernos centrales de descentralizar la autoridad, un resultado que sigue siendo poco frecuente.
La deriva autoritaria comienza con la contracción de la autonomía local
La reciente intensificación de la política nacional agrava estos riesgos. Zapata-Gareschéa identifica un autoritarismo difuso que emerge en la región, caracterizado por la tolerancia hacia líderes fuertes que prometen resultados rápidos mientras socavan instituciones, contrapesos y derechos humanos. Este estilo de gobierno predomina a nivel nacional, donde la concentración de autoridad se justifica más fácilmente y los gobiernos locales suelen ser retratados como ineficientes, corruptos o prescindibles.
En ciertos países, esta deriva autoritaria se ha vuelto abiertamente agresiva. En Nicaragua, el gobierno de Daniel Ortega intervino contra alcaldes de la oposición y eliminó municipios mediante decretos administrativos. En El Salvador, Nayib Bukele redujo el número de municipios de 252 a 44 a través de amplias reformas legislativas y administrativas. Aunque estas acciones se justificaron como medidas anticorrupción, en la práctica marginaron a las autoridades locales como actores políticos y debilitaron la rendición de cuentas democrática a nivel comunitario, donde es más tangible.
Esta pérdida es significativa porque históricamente América Latina ha sido reconocida por la innovación democrática a nivel local. Por ejemplo, Porto Alegre se convirtió en un modelo global de presupuesto participativo en la década de 1980. Prácticas como cabildos abiertos, planeación participativa y consulta pública alguna vez le dieron a la región un discurso democrático basado en la ciudadanía cotidiana y no solo en la política nacional. Sin embargo, a medida que disminuye la autonomía municipal y se contraen los presupuestos locales, estos mecanismos se vuelven cada vez más difíciles de mantener, haciendo que la participación sea más simbólica que sustantiva.
Las debilidades administrativas agravan estos desafíos. Muchos municipios carecen de sistemas de servicio civil estables y basados en el mérito, experimentan alta rotación de personal, dependen de contratos de corto plazo y recurren a contrataciones politizadas. La memoria institucional se disipa con cada ciclo electoral. Los municipios más pequeños enfrentan dificultades en la gestión presupuestaria básica y la planificación a mediano y largo plazo es poco común. Así, incluso donde existe autonomía formal, la capacidad administrativa suele ser insuficiente.
El argumento a favor de gobiernos locales más fuertes es pragmático, no idealista. Temas como el cambio climático, la migración, la inseguridad, la escasez de vivienda y la transformación digital se manifiestan primero a nivel local. Martin Kaspar lo resumió de manera contundente en un artículo reciente titulado “La cena ministerial es un costoso error de inversión extranjera directa: construir una fábrica requiere relaciones con empleados municipales, no con políticos nacionales”. Esto subraya que el desarrollo ocurre en contextos locales específicos, que requieren permisos, infraestructura, confianza local y competencia administrativa.
Esto constituye la advertencia democrática que enfrenta América Latina. La descentralización no es una panacea; la corrupción local y la debilidad administrativa persisten, y la fragmentación territorial puede generar desafíos adicionales. Sin embargo, sin una autonomía local significativa, una administración efectiva y una verdadera capacidad de decisión por debajo de la capital nacional, la democracia seguirá pareciendo impuesta desde arriba y vacía en la base. En tales condiciones, los ciudadanos no dejan de requerir al Estado; más bien, dejan de creer que representa sus intereses.
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